Abatir desigualdades: ¿mayor gasto social o más subsidio fiscal?
Mauricio Conde Olivares miércoles 1, Mar 2017“Hora 14”
Mauricio Conde Olivares
En México, los sistemas de beneficios sociales tienden a ser de los menos distributivos de la región según el estudio “Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2017” del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizado en conjunto con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que analiza 45 indicadores de aspectos clave de la gestión pública, incluyendo las finanzas públicas y la economía, empleo, gobernanza, gobierno digital y contratación pública.
En este sentido, las transferencias en especie (por ejemplo, salud y educación) son la herramienta más poderosa para lograr la redistribución del ingreso, pero aún son insuficientes. Por lo que hoy, más que nunca, es indispensable monitorear mejor la calidad general del gasto público, reforzar el diseño de los sistemas de protección social y mejorar la incidencia de los gastos específicos en algunos sectores.
México puede garantizar un acceso equitativo a los servicios, garantizando la transparencia y promoviendo la formulación de políticas inclusivas. Uno de estos caminos es el llamado “Gobierno Abierto”, donde se utilizan cada vez más las tecnologías de información y Comunicaciones para agilizar los procesos gubernamentales y facilitar las interacciones entre los ciudadanos y el gobierno.
No está de más reiterar que América Latina es la región más desigual del mundo, pese a las reformas estructurales como las registradas en México donde alcanzamos el índice 0.47 del coeficiente de Gini, que marca las diferencias en la desigualdad de ingresos antes y después de ingresos y transferencias gubernamentales.
Le recuerdo que según las evidencias más recientes de que se dispone, la desigualdad en América Latina y el Caribe, medida según el coeficiente de Gini, después de impuestos y transferencias, es 70% mayor en promedio que entre los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), con índices de 0.49 y 0.29, respectivamente.
El coeficiente de Gini es la medida de desigualdad del ingreso más común, como ya lo indiqué y su objetivo es representar la distribución del ingreso entre la población de un país dado. Muchos de los resultados en este nuevo estudio del BID-OCDE se fundamentan en un conjunto de evidencias recientes sobre los efectos de la tributación y el gasto social en la redistribución del ingreso y la pobreza.
Hay varios canales a través de los cuales la política fiscal puede cumplir una función en el logro de la equidad. Por ejemplo, al crear igualdad en el acceso a las oportunidades que pueden generar movilidad social y traer consigo mejoras en la distribución del ingreso a largo plazo.
A su vez, se puede promover la igualdad de oportunidades mediante el gasto social y la inversión en obras de infraestructura pública relacionadas con los servicios públicos dirigidos a todos los ciudadanos o promoviendo el crecimiento y el empleo productivo a largo plazo.
Al mejorar el capital humano, los individuos pueden acceder a un empleo más productivo y percibir salarios más altos a largo plazo, especialmente si la política económica en general, y la fiscal en particular, crean condiciones para un crecimiento alto y sostenido. De modo similar, a través del gasto social, la política fiscal puede promover la igualdad de oportunidades al asegurar que todos los individuos puedan desarrollar su potencial sin verse limitados o afectados por factores que están fuera de su control, como las condiciones sociales, económicas y familiares.
En este sentido, facilitar el acceso a servicios de educación y salud, agua y sanidad, de alta calidad es fundamental para nivelar las condiciones de participación, especialmente en el caso de los grupos de bajos ingresos que deben salvar una brecha social o desventajas considerables.
Sin embargo, existen diferencias entre los países de ALC y los miembros de la OCDE o países europeos que explican por qué, a través de la inversión gubernamental (es decir, la política fiscal) estos últimos consiguen reducir la desigualdad a la mitad, mientras que los países de ALC la reducen en menos de una quinta parte.
Es de destacar que en promedio, la mitad del gasto fiscal en los países de ALC beneficia a empresas del sector privado a través de incentivos supuestamente dirigidos a la promoción de inversiones, la protección de las exportaciones y el desarrollo de sectores o actividades económicas incipientes. Más allá de las desigualdades horizontales que pudieran crear esos incentivos con otras actividades del sector privado, los efectos sobre la distribución del ingreso y la equidad son extremadamente difíciles de determinar y cuantificar.
De igual modo, en promedio, la otra mitad del gasto fiscal de la región se justifica en términos de prestaciones sociales para los sectores de bajos ingresos, a través de exenciones tributarias y bienes y servicios gravados a una tarifa del IVA de cero. No obstante, en vista de que ese gasto fiscal beneficia a todos los consumidores, independientemente de su nivel de ingresos, parte del mismo puede acabar beneficiando a los grupos de mayores ingresos de la población, como ocurría con el subsidio a las gasolinas en México.
Además, en los países de ALC, las deducciones del impuesto sobre la renta personal (aproximadamente 1.6% del PIB) por concepto de pagos de intereses hipotecarios, gastos en educación privada para hijos de cierta edad, gastos médicos y otros, benefician únicamente a los grupos de ingresos más altos de la población. Este patrón produce una forma altamente regresiva de gasto fiscal que incide negativamente en la equidad.
De igual modo, el gasto fiscal en forma de tasas menores o diferenciales del IVA dirigidas a aumentar el carácter progresivo de este impuesto produce un gasto fiscal regresivo, a causa de errores de focalización o de inclusión.
En los países de ALC, el gasto social es apenas 15% del PIB; 60% menor que el promedio de la OCDE. Un análisis de la composición del gasto social en América Latina y el Caribe indica que el gasto en educación representa en promedio 4.6% del PIB (5.3% en la OCDE) y el gasto en salud, 4% del PIB (6.2% en la OCDE), aunque con diferencias considerables entre los diversos países de la región. En cuanto a las pensiones contributivas, el gasto promedio es 3.8% del PIB; menos de la mitad del promedio de la OCDE, y con respecto a las transferencias directas, apenas 1.7% del PIB, levemente más de la tercera parte del promedio de la OCDE.
El bajo nivel de gasto puede explicar parcialmente las diferencias sobre los efectos redistributivos entre ALC y países más desarrollados, pero no es el único factor importante. También es cierto que los países que consiguen la mayor reducción de la desigualdad en la región de ALC (entre 9% y 14%) son aquellos que tienen el mayor gasto social, como Brasil, Argentina, Uruguay y Costa Rica. Sin embargo, los impuestos y las transferencias directas hacen reducir la desigualdad en los países de ALC, en promedio, en apenas 5%, muy por debajo de los países de la OCDE, donde la reducción promedio es de 40%.
Un aspecto que no se debería pasar por alto es el efecto de la política fiscal en la pobreza. A veces el efecto de un sistema progresivo en la desigualdad y la pobreza puede desviarse en la dirección incorrecta. No sería deseable crear un sistema más progresivo que haga aumentar la pobreza.
Aunque los impuestos directos, los aportes sociales y las transferencias de efectivo reducen los índices de pobreza en 10 países de la región, así no ocurrió en el caso de México.
Según el escenario de línea de base (que trata las pensiones contributivas como ingreso diferido), Ecuador es el país de ALC con el mayor grupo de beneficiarios netos (hasta el sexto decil), seguido por México (hasta el cuarto decil) y Brasil (hasta el tercer decil). En Perú, Guatemala, El Salvador, Costa Rica y Argentina, el efecto de reducción de la pobreza es menor debido a que los pagadores netos al sistema comienzan a partir del segundo decil. Sin embargo, cuando se toman en cuenta las pensiones contributivas como si fueran transferencias directas, la imagen cambia considerablemente, especialmente en Chile (donde los pagadores netos se ubican a partir del noveno decil), Brasil (pagadores netos desde el sexto decil), México (pagadores netos desde el sexto decil) y Argentina (pagadores netos desde el tercer decil) presentan una mayor proporción de beneficiarios netos.
Los sistemas de pensiones contributivas pueden producir efectos redistributivos considerables por dos razones: la mayoría de los sistemas incluyen subsidios financiados a partir de los impuestos (incluida una pensión de jubilación mínima garantizada) e incluso a falta de tales subsidios, todos los sistemas de pensiones contributivas inevitablemente conllevan redistribución entre el grupo de contribuyentes-beneficiarios.
En otro orden de ideas, resulta que en el marco del Congreso Mundial de Telefonía Móvil 2017, el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del BID anunció la creación de FINCONECTA, un programa que integra soluciones entre compañías de tecnología (FinTech) e instituciones financieras (IF).
FINCONECTA es un programa de 10 meses de duración que espera promover la inclusión financiera. Bajo la coordinación de Above & Beyond, incluye un proceso de conexión, fusión y aceleración entre las FinTech y las IF para que puedan colaborar e impulsar el crecimiento responsable de la industria. A partir de abril de 2017, el registro en la plataforma estará abierto a todo tipo de FinTech e IF.
Los participantes interactuarán a través de una plataforma única, permitiendo a las IF evaluar múltiples soluciones tecnológicas provistas por las FinTech y adaptarlas a sus necesidades. Por su parte, las FinTech tendrán acceso de primera mano a las IF y encontrarán oportunidades para contribuir al proceso de digitalización en América Latina y el Caribe.
Los resultados del programa se darán a conocer en el marco del Foromic 2017, a celebrarse durante el próximo noviembre en Buenos Aires; pero lo anterior será motivo de posterior análisis en otra entrega de Hora 14.
